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餐饮油烟监测系统——怀柔区生态环境局扎实推进餐饮油烟废气改造工作

时间:2020-06-09 浏览次数:305

安科瑞  戴玥

摘要:现阶段,开展餐饮油烟污安科瑞 戴玥染治理已成为大气污染防治行动计划的重要内容,但是由于餐饮油烟污染具有“小而分散”的特征,致使环保部门的工作陷入了困境,表现在行政处罚适用比例低、限期改正效果不佳和行政部门间协调机制不完善。解决餐饮油烟污染环保难题需要在法律层面进行制度架构,即建立餐饮企业工商注册登记的环评审批前置制度、重构餐饮油烟污染行政处罚的构成要件和支持公众诉讼解决餐饮油烟污染,做到事前防范与事后监督相结合、行政与司法诉讼相结合,以从根本上解决餐饮油烟污染问题。

 关键词:餐饮油烟污染;环保困境;法律对策

 

 0 引言

2013 年 9 月 10 日,发布《大气污染防治行动计划》,明确要求“开展餐饮油烟污染治理”,但基于餐饮油烟污染的特殊性及餐饮业环境管理法规的不完善,环保部门针对餐饮油烟污染的行政效果不佳,成为影响我国大气污染防治工作取得实效的阻碍性因素之一。

 一、餐饮油烟污染的特殊性

餐饮油烟污染不同于“大而集中”的工业企业大气污染,具有“小而分散”的特征,这对环保部门开展餐饮油烟污染环保提出了挑战。

(一)产生油烟污染的餐馆数量多但规模小

(二)产生油烟污染的餐馆经营状况多较差

(三)产生油烟污染的餐馆多处于环境敏感区

(四)产生油烟污染的餐馆多为无照经营或超范围经营

餐馆从事经营活动应当取得工商部门颁发的营业执照和食品药品监督部门颁发的卫生服务许可证,均明确规定餐馆的经营范围是否包含中式炒菜等产生油烟污染的项目。实践中,对于处于环境敏感区的餐馆,工商部门或食品药品监督部门一般限定其经营范围为面食制作等不产生油烟污染的项目,但部分餐馆出于经济利益的考虑无证经营或超范围经营中式炒菜等产生油烟污染的项目,引发周边居民的强烈投诉。

(五)餐饮油烟污染的变动性较大

城市餐饮油烟的排放具有不定时的特点,不同于工业企业废气的平均、稳定排放,而是集中在早、中、晚三餐前后排放,相应的,餐饮油烟投诉也多集中于早、中、晚三餐前后 ;另外,城市餐饮油烟的排放量与餐馆经营状况的好坏直接相关,即餐馆经营状况好时,油烟排放量较大,而经营状况不好时,则油烟排放量较小。因此,城市餐饮油烟污染的变动性较大,这对油烟污染的监测、采样及环保的现场十分不利。

(六)餐饮油烟污染的受害者特定

与其他类型的大气污染相比,餐饮油烟污染的受害者更加特定,即一般为餐馆排烟口附近的居民。以重庆市渝中区为例,餐饮油烟污染的投诉人均为餐馆排烟口附近的居民,特别是对于开办在无公共烟道的居民楼底楼的小餐馆,由于其油烟大多未经处理直接散排,对楼上的居民有直接的影响,这成为餐饮油烟污染投诉的主体。

餐饮油烟污染的上述特点,一方面导致餐饮油烟污染问题未引起立法者足够的重视,针对餐饮油烟污染的立法缺失或不完善,缺乏可操作性,不能很好地为环保提供法律支撑 ;另一方面导致环保部门在中需要承担过高的行政成本,不能严格地执行相关法律规定。

 二、餐饮油烟污染的环保困境

针对餐饮油烟污染问题,环保部门主要是通过事后监督的方式进行处理,但环保部门的效果不佳,无法从根本上解决餐饮油烟污染问题。

(一)行政处罚适用比例低

实践中,环保部门针对餐饮油烟污染适用行政处罚的比率非常低,如 2013 年重庆市渝中区环境保护局未对餐饮油烟污染进行处罚, 北碚区环保局在 136 件行政处罚中仅有 5 件是对餐饮油烟污染进行处罚。究其原因,餐饮油烟污染问题立法上的漏洞是环保部门“不严”的重要原因。

首先,环保部门以未执行环评审批制度进行处罚存在败诉风险。环评审批是否应作为餐饮企业取得工商注册登记的前置条件,直接决定了环保部门能否以餐饮企业未执行环评审批制度进行行政处罚, 环保部门、工商部门及法院对于该问题的态度不同,各自适用不同的法律规定,导致法律适用的冲突。

环保部门认为餐饮企业工商注册登记前应当办理环境影响评价手续,其主要法律依据是《建设项目环境保护管理条例》第 9 条第 2 款和《中华人民共和国公司登记管理条例》第 10 条 ;而工商部门则认为从工商登记的属性上看,工商登记是主体登记,即确认企业的主体资格,而不是对项目的审批,就建设项目本身而言并不需要办理工商登记 ;法院则依据《关于环保评价许可是否颁发个体工商户营业执照前置条件问题的复函》(国法秘函 [2006] 403 号)和《人民法院行政审判庭关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否以环保评价许可为前置条件问题的答复》([2006] 行他字第 2 号)的规定,认为公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆,不需要执行环境影响评价制度。上述情况导致环保部门为了免于承担司法败诉的责任,一般不会以餐饮企业未执行环评审批制度进行行政处罚。

其次,环保部门以超标排污进行处罚的难度较大。尽管环保部门以餐饮企业超标排污进行处罚有较明确的法律依据,但是,现行法律规定设置的行政处罚门槛较高,导致环保部门很难以超标排污对城市餐饮油烟污染进行处罚。从法律层面上讲,环保部门主要依据《中华人民共和国大气污染防治法》第56 条对餐饮企业大气污染问题进行处罚,但依据该条规定,对餐饮企业进行行政处罚的法律要件包括两点 “:未采取有效污染防治措施”和“致使排放的油烟对附近居民的居住环境造成污染”,即要求造成了大气污染(实践中要有环境监测机构的检测结果予以证实)才能进行行政处罚。但是,由于我国现行的饮食业油烟排放标准过宽,现行的《饮食业油烟排放标准》(GB 18483-2001)仅对油烟排放平均浓度做出了每立方米不得超过两毫克的限制规定,而对于油烟尾气中烟雾、气味、热气等扰民因素未规定可供操作的具体参数,这导致很难证明餐馆经营者排放的油烟造成了环境污染,环保部门也很难以餐饮企业超标排污进行处罚。

(二)限期改正效果不佳

根据前述,产生油烟污染的餐馆经营状况多较差,这直接影响了环保部门作出的限期改正的效果。在基层环境中,环保部门一般首先要求产生油烟污染的餐馆进行限期治理,即安装油烟净化处理设施并实现高空排放,但安装油烟净化处理设施的费用较高,少则几千元,多则上万元,这对于盈利能力一般的餐馆来说是一笔不小的开支。

因此,对于环保部门下达的限期治理决定,产生油烟污染的餐馆大多采取消极态度,能拖就拖,导致油烟投诉问题迟迟得不到根本解决。

(三)行政部门间协调机制不完善

根据前述,产生油烟污染的餐馆多为无照经营或超范围,此时,环保部门一般将无照经营或超范围的餐馆转交工商部门和食品药品监督部门进行处理。

但是,工商部门和食品药品监督部门在接到此类投诉后,一般不会予以取缔和没收违法所得,而是要求餐馆尽快办理营业执照和餐饮服务许可证,但在为餐馆办理营业执照和餐饮服务许可证过程中并不要求其执行环境影响评价制度和“三同时”制度,这使得餐馆完全可以不用理会环保部门提出的油烟整治要求,环保部门的效果大打折扣。

另外,产生油烟污染的餐馆多处于环境敏感区,如居民楼底楼等,而根据物业管理的相关规定,业主将住宅改变为经营性用房时,应当依法申请 ;向工商行政管理部门申请设立登记时,应当书面承诺遵守法律、法规以及管理规约的规定,并提交经营场所所在地业主委员会或居民委员会出具的有利害关系的业主同意将住宅改为经营性用房的证明文件。

但在实践中,餐馆经营者在居民楼内开办餐馆时一般没有征求有利害关系的业主同意,也大多未通知经营场所所在地业主委员会或居民委员会,工商部门在办理营业执照时实际上也未要求其提交相关的证明文件。

上述做法,实际上免除了工商部门对餐饮油烟污染的事前防范职责,而是交由环保部门采取事后监督的方式处理餐饮油烟污染问题。

 三、加强餐饮油烟污染环保的法律对策

(一)建立餐饮企业工商注册登记的环评审批前置制度

尽管《中华人民共和国大气污染防治法》对于餐饮企业经营场所的选址没有明确规定,但是,各地方政府出台的大气污染防治的规定中一般对餐饮企业经营场所的选址进行了规定,如《重庆市环境保护条例》、《北京市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》、《上海市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法》等均规定无公共烟道的综合楼、住宅楼内,不得新建、扩建餐饮项目 ;对于上述禁止性规定,尽管环保部门可以通过事后监督的方式,责令违反规定的餐饮企业停产停业和恢复原状,但是囿于我国现行的环保环境,通过事后监督的方式来解决餐饮油烟污染问题可以说是治标不治本 ;在此情形下,只有将环评审批作为餐饮企业取得工商注册登记前置条件,才能将各地方政府对餐饮企业经营场所选址的禁止性规定落到实处,才能从根本上解决餐饮油烟污染问题,这是建立餐饮企业工商注册登记的环评审批前置制度的必要性所在。

实际上,尽管我国现行的法律和行政法规对于餐饮企业工商注册登记的环评审批前置没有明确的规定,但在各地方政府的立法实践中已有类似的规定,如《天津市环境保护条例》第 42 条规定“新建、改建、扩建或者转产的乡镇企业、街道企业、校办企业、私营企业和个体工商户,应当到当地环境保护行政主管部门办理有关环境影响审批手续。未经环境保护行政主管部门审批的,工商行政管理部门不得发给营业执照。”《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》第 12 条第 3 款规定“新开办饮食服务项目未办理环境影响评价审批手续或者未签署本办法第十一条规定的承诺书的,工商行政管理部门不予核发营业执照。”上述规定,可以说是各地方政府根据本地实际所开展的立法创新,对于《中华人民共和国大气污染防治法》修订时加入餐饮企业工商注册登记的环评审批前置制度具有重要的探索意义。

当然,在国家不断减少和下放行政审批权的大背景下,环评审批前置会不会增加餐饮企业工商注册登记的负担是立法者需要考量的问题。

笔者认为,为不增加餐饮企业的负担,可以借鉴《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》中的相关规定,将饮食服务业分为新建饮食服务经营场所和新开办饮食服务项目两种类型,对于新建饮食服务经营场所实行环境影响评价制度,填具《环境影响登记表(饮食服务业专用)》,报所在区、县环保部门审批 ;对于新开办饮食服务项目实行环境保护告知承诺制度,区、县环保部门应当将环境污染防治要求书面告知饮食服务经营者,饮食服务经营者应当书面承诺履行相应的义务。作出承诺的,视为饮食服务经营者已经办理环境影响评价审批手续。饮食服务经营者应当将承诺的内容自作出之日起 10 日内在经营场所周围醒目位置公布,公布时间不得少于 1 个月。

(二)重构餐饮油烟污染行政处罚的构成要件

环境污染不同于其他的侵权行为,其造成的后果在短期内往往并不会直接反映在人或财产的损失上,而是具有潜伏性和渐进性,可能要经历一段时间甚至较长时间,才能被发现并被证实。鉴于环境污染后果往往表现为无法修复、无法弥补,在整个环境法律责任机制的构建中,侧重于事前防范的“危险 犯”或“行为犯”将成为今后的立法方向,如日本于 1970 年通过的《公害犯罪处罚法》,规定环境污染在“发生危险”的阶段即可予以处罚。2011 年,我国《刑法修正案(八)》将原“重大环境污染事故罪”修改为“污染环境罪”,要求“造成重大环境污染事故,致使公司财产遭受重大损失或者人身伤 亡的严重后果调整为“严重污染环境”。依法院研究室主任胡云腾的说法,这是将之前的“结果犯”变成了“行为犯”。这种处罚前置,对于有效遏止环境污染事件的扩大,防止环境污染事件的发生无疑将更为有效。

具体到餐饮油烟污染,依据《中华人民共和国大气污染防治法》第 56 条的规定,其属于“结果犯”,即只有“致使排放的油烟对附近居民的居住环境造成污染”时,环保部门才能予以处罚,这成为餐饮油烟污染环保的障碍,也不符合环境法律责任机制构建的立法趋势。为解决这一问题,各省市在出台涉及餐饮油烟防治的地方性法规中一般不再要求“致使排放的油烟对附近居民的居住环境造成污染”,如自 2014 年 1 月 1 日起施行的《陕西省大气污染防治条例》第 71 条规定“未按照规定设置餐饮服务业或者采取大气污染防治措施的,由县级环境保护行政主管部门会同城市管理等主管部门责令限期改正, 处五万元以上二十万元以下罚款。”为增强餐饮油烟污染环保的实效,《中华人民共和国大气污染防治法》修订时应吸纳各省市地方性法规的相关规定,重构餐饮油烟污染行政处罚的构成要件,不再要求“致使排放的油烟对附近居民的居住环境造成污染”。

(三)支持公众诉讼解决餐饮油烟污染

现代法治社会中,司法是权利的救济方式和法律争议的解决方式。环保部门支持公众诉讼解决餐饮油烟污染有助于满足群众诉求,特别是在餐馆排放的餐饮油烟未超过国家标准, 环保部门无法追究其行政责任的情况下,公众通过诉讼途径借助法院的力量追究餐馆的民事责任同样可以达到解决餐饮油烟污染的效果,而餐饮油烟污染受害者的特定性则为环保部门支持公众诉讼解决餐饮油烟污染提供了可行性。因此,环保部门在进行过程中应告知公众寻求诉讼解决餐饮油烟污染的法定权利和法律依据,并为其提供相应的技术支持。

现行民事法律法规对于公众寻求诉讼解决餐饮油烟污染问题提供了充足的法律依据,餐饮油烟污染的受害者可以选择对自己有利的案由向法院提起民事诉讼。

首先,对于开办在无公共烟道的居民楼内的餐馆,若其开办未经有利害关系的业主(一般为本栋建筑物内的其他业主)同意,则有利害关系的业主可以依据《中华人民共和国物权法》第 77 条、《人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第 10 条的规定请求排除妨害、消除危险、恢复原状或者赔偿损失。

其次,餐饮油烟污染的受害者还可以依据《中华人民共和国民法通则》第 83 条的规定,以产生餐饮油烟污染的餐馆侵犯相邻权为由,请求其停止侵害,排除妨碍,赔偿损失。

最后,对于因餐饮油烟污染受到损害(生命健康权受损或财产权受损)的公众,可以依据《中华人民共和国侵权责任法》第八章“环境污染责任”的规定请求产生餐饮油烟污染的餐馆赔偿损失,并且不要求餐馆排放的油烟超过国家标准作为构成要件。

 四、安科瑞餐饮油烟监测云平台

 为了弥补现存餐饮行业在烟油监测上的漏洞,同时便利监管部门的监察,安科瑞油烟监测云平台应运而生。安科瑞Acrelcloud-3500餐饮油烟在线监测系统利用物联网、无线通信等技术,实现了油烟浓度监测、污染数据采集、数据传输以及数据分析等一系列的智能化功能。平台采集餐饮油烟处理设备运行状态和油烟排放的浓度数据,自动对超标排放及异常企业进行提示预警,监管部门可迅速进处理,督促餐饮企业整改设备,并定期清洗、维护,实现减排环保,不扰民等目的。

系统组网方案:

作者简介:

 

戴玥,女 ,本科 江苏安科瑞电器制造有限公司。主要从事餐饮油烟综合治理和智能油烟监测物联网系统的研发与应用。

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